文/曹和平 北京大学经济学院教授

近年来，我国关于人口红利的讨论重点，逐渐从人力资源的体力优势向人力资源的中高端智力优势转移。在此背景下，各地的政策语言出现了新人力资源，包括“数字人才”“科技人才”“工程师人才”“技能人才”等提法。人力资源升级优化产业链上下道工艺顺序，新工艺顺序催生先进产业增长点，先进产业反哺人力资源存量升级，人力资源升级助推“创新国家红利”，这一内在动力学机制的形成，适逢我国经济动能转换、增长模式升级的关键时刻，具有中高端人力资源优势的不同类创新城市，其人才资源的建设方向、引进政策的选择，越是偏向整建制式，对应产业升级和经济主导防线的高端人才团队的建设，经济的创新红利越大。

一、数字技术支持下的产业结构与人才结构出现新变化

多年来，在人才和教育强国战略的实施下，我国劳动年龄人口的受教育程度和知识技能水平不断提升，知识型、技能型、创新型等劳动者大军持续增加。但由于资源禀赋、产业前提以及教育和技术的不平衡，高新产业发展所需的人才缺口大，特定领域人才的获取难度高、培育周期长等已成为经济升级换代的瓶颈。

（一）数字经济成为拉动经济增长的重要引擎

中国信息通信研究院《全球数字经济新图景（2019）——加速腾飞重塑增长》研究报告，揭示了数字技术及对应产业升级所需要的人力资源总量缺口和结构偏差缺口。2018年，我国数字经济规模为4.73万亿美元，增速为17.5%，数字经济的规模占GDP的比重为34.8%，其规模和增速在全球数字经济体中排名第二。

童庆禧、宋海良、曹和平（2018）描述了上述数字经济两个重要特征。一是大车间、流水化和模块化制造经济中出现数字替代经济（the economy of substitution）。二是数字技术累积出现了原有生产过程中完全不存在的生产环流过程，出现升级换代式的物理设施群和对应实体机构新设，称其为数字创造经济（the economy of innovation）。

在数字替代和数字创造二合一的意义上，数字经济是基于产业替代积累之后厂商经济人之间的数据传输的需要，在始发数据凝聚区块，在人类有限但较高智慧导引下，生成动态数据“干-支”线区块链及网，使万物在智能互联基础上向智慧互联、价值互联甚至美学互联等超大智能智慧网联体——成熟数字经济阶段迈进的经济活动总和。是继依靠人和动物的体力，对太阳和土地及自然资源的再生能力进行初级整合生产的农业经济，继依靠化石能源和机械动力，在车间内进行精细复杂批量生产的工业经济，再向依靠人和联网资源的组合动力，在“空—天—地”一体化半径内，在“宇观—人观—微观”绵密空间内进行智能智慧化生产的第三次经济革命。

第一类过程表现为对传统劳动的替代，对高端人才的需求巨大。第二类人力资源团队的整体建制需要更为迫切，但两者我们都不熟悉。

（二）我国进入了人口红利向人才红利转变的关键时期

目前，我国传统人口红利等优势日趋减少，正处于人口大国向人力资源强国转变的关键时期，人才结构的转型升级、新劳动力的供给将为新经济提供更优质的人力资源，也在助推经济发展。近些年的大众创业和万众创新，正是为新劳动力提供容纳的空间，以及成为挖掘他们潜力的重要举措。

1980年代以后，我国利用人口红利策略发展绩效超出预期。

一是人口红利因素逐渐减弱，人才结构转型带来了智力资源红利。“人口红利”政策合理使用带来了经济的繁荣发展。改革开放以来，我国劳动力资源丰富为经济发展注入了强大活力，40年快速发展之后，我国人均收入提高，人口结构年龄回归常态，制度工资增加，人口红利大幅降低，政策收益弹性有消失之虞。其中一个显而易见的观察性事实，随着人口再生产类型的转变、人口增长速度放缓以及人口结构变化，劳动年龄人口总量减少成为长期趋势，老年型年龄结构初步形成，2000—2018年，我国65岁及以上人口比重从7.0%增长到11.9%。人口红利优势的日趋消失，约束创新动力水平和经济潜在增长率的提升，成为未来人口发展的新挑战。但同时，一个短期增长中被视作外生变量的过程，如高等教育人口快速增加，又为整体人力资源带来体力红利消失之后的智力红利。1949年，我国研究生招生和在学人数分别为242和629人，2018年，研究生招生和在学人数分别达86万和273万人，其中2018年的招生人数是1949年的3545倍。同年，我国进入18岁的人口超过1400万，加上职教及成人高教，进入高等教育殿堂的人数更多。相对于1980年代前只有少数人分享的稀缺高等教育资源，目前已经成为社会普遍的资源优势。

二是人口红利的体力优势向智力优势动员过渡铺垫了制度前提。教育变量短期看是外生动力，长期看是内生动力。中国经济的中长期战略，经济政策和社会政策的配套发展发挥了极大的作用，这种发展模式为工艺技术密集行业提供合格劳动力人群的门槛性条件。这一段位的制度工资相对创新人才不高，经济获得了类似于当年人口体力优势的中高段位的人口智力优势。相对于其他仍处于前期发展阶段的经济体，虽然我国劳动密集型生产的人口红利下降，但因新人口红利因素的演化，在与他们进行技术密集产品贸易时却获得了新比较优势。

人才结构顺应新经济的发展，实现一定程度的过渡和升级不是一朝一夕的事。追根溯源，这一红利来源于东亚人口的特殊繁衍基因，来源于老祖宗历来重视教育的文化历史积淀，更来源于1950年代“土改”完成后，中央政府为建设现代化新中国施行的高等院系合并战略。在世界范围内，中国的教育发展事实上偏向了理工学科超长时间超大规模的发展。今天，在同等新增人口中，我国这一段位人力资源增速是高收入阶段美国的倍加。世界经济论坛2016年分析报告揭示，中国该类领域毕业生人数约是美国的8倍。在总体人口中，我国这一段位人力资源是发展中经济体的倍乘。这是中国人力资源规模优势和质量优势的双重叠加。不可否认，任何战略都有机会成本，但这一超前1/4世纪的制度预设，为改革开放后人口红利的体力优势向智力优势动员过渡铺垫了制度前提。

（三）顶尖及特定领域人才供需缺口显著

在经济转型升级和创新驱动发展的关键时期，存量产业的提质增效以及创新产业的发展，要求超大规模的优秀人才队伍。然而，我国较长时间发展制造类产业集群的比重较大，处于上游顶层发明设计、瓶颈制造环节、高端技术、跨学科复合型等创新经济所需要的人才规模过小，且以散点方式分布在数百个城市，集聚性偏差大，各地人才资源状况两极分化严重。在特定产业，如人工智能领域，根据中国教育部门测算数据，目前该领域人才缺口超过500万人；物联网产业方向，全国1000多所院校的物联网专业的每年毕业生规模不足10万人，尤其是高端和技能型人才“两头缺”现象显著。随着我国新产业规模进一步扩大，对人才储备的需求将更为迫切，短期内仍存在较大的人才供需缺口。

二、创新型人力资源优势赋能智慧经济时代

（一）三类增长模式与我国人力资源所需跨越的第三道门槛

经济历史上，发展意义上的增长模式有三类。新经济时代的到来意味着我国进入了第三类增长模式，与其对应的是我国人力资源所需跨越的第三道门槛。

第一类是外延式增长。经济规模的扩大依赖于生产在同一技术平面上的简单复制；第二类增长模式是内涵式增长。经济规模的扩大依赖于投入品质量的改进及配置关系的优化；第三类增长模式是普罗米修斯增长。未来3~7年，数字技术支持下的联网经济将进入普罗米修斯意义上的智能智慧时代，需要我国人力资源整体能够顺利迎接这一挑战。显然，刚刚完成工业化的中国，初步显现出新经济人才资源还不够，仅为我国提供了迎接普罗米修斯创新时代的合格人力资源前提。迎接和完成第三类增长模式，我国还需发挥好“高端人力资源红利”，铺垫产生创新人才红利的新政策空间。

（二）人力资源推动经济增长的动力学机理

“人才红利”在经济由中高收入阶段迈入发达阶段时段（人均GDP1万~1.2万美元，我国2018年约1万美元），起着国民经济体系升级的独特人力资源作用。一国经济拥有了这种人力资源构成，就相当于这一时段国民经济体系的产业链互动拥有了内生增长的始发力矩力量。其动力学机制可描述为：（1）“人才红利”优化车间上下道工艺顺序催生新技术成分；（2）新技术成分跨界碰撞生成新经济增长点；（3）新经济增长点滋养先进产业群；（4）先进产业反哺“人才红利”主体生成创新人力资源富集城市；（5）创新人力资源与原本存在的“人才红利”人力资源及人口体力红利资源（我国并未完全消失）“高-中-低”搭配塑造创新城市；（6）创新城市区托举世纪创新大国。顺应这一过程的动力学机制，正是我国经济实现普罗米修斯增长所需要跨越的第三道人力资源门槛线。但越过这座高山的“战前”布局并不乐观。

三、我国人才队伍建设应关注创新型人力资源

党的十八大以来，习近平总书记就科技强国发表的系列讲话中，再三强调“科技创新”“制度创新”“人才创新”的重要性，强调加快实施人才强国战略，确立人才引领发展的战略地位。科技强国需要人才驱动，近年来，我国很多创新型城市的人才引进战略出现了令人欣喜的趋势，在注重完善自然人格意义上的人才引进政策之外，还向注重引进智力人格意义上的引进政策发力，如整体引进科研团队、成建制地引进核心企业和商业团队等。在经济成长上，当一组组成建制的智力人才团队，引入一个城市重要产业链条的产品研发环节、瓶颈制造环节以及市场销售环节上，将会对全产业链条的成长上进行优化。当多个城市同时注重智力型人才引进并在国家层面产业政策协同时，上述过程将具备经济转型升级意义上的宏观要义。

（一）国外创新型人才发现机制的案例分析

各国的创新技术发掘与引入机制层出不穷，包括人才引进的思路和战略也体现了不同的特点：如一些国家通过人才市场的开放，吸引世界各地走在前端的技术与人才的入驻；或推行高薪低税等优惠条件，面向全球招聘顶尖人才与项目；或通过增加投入，设立培养创新项目与顶尖人才的项目；或者是营造科学精英环境，建立相对富裕的科学系统和网络，提供更多顶尖研究人员交流的机会。世界各国的创新技术和人才的遴选机制向战略化和系统化时代迈进，创新人才的发掘、培育与引进的模式逐渐系统化，从而提升科技的转化利用效率，为解决当前的科技、经济与社会问题提供了新思路。

1. 美国国防高级研究计划局（DARPA）尖端技术人才发现机制

美国国防高级研究计划局（Defense Advanced Research Projects Agency），负责美国国防重大科技攻关项目的组织、协调、管理，并作为军用高技术预研工作的技术管理部门，其革命性成果包括卫星定位、超级计算机、AI等领域中的尖端技术。DARPA具有一套严谨的运行机制、人才使用、项目管理等内容，其成功的关键因素之一是其拥有一套自成体系的对高精尖技术项目的发现遴选能力。该机构具有一个长期维护的尖端项目数据库，而此数据库源自一个由下至上的项目经理人筛选机制。项目经理人通常是能把握某个领域内核心挑战与研发机遇的专家，他们能自发地寻找有革新性质的创新项目，并快速对项目的可行性做出判断。

DARPA的创新发现过程的具体步骤是，第一步，发现和聘用项目经理人；第二步，项目经理人明确对创新项目的方向，一般是自己擅长领域；第三步，确定研发项目并发展公告；第四步，创新项目和团队的研发管理；最后一步，在可行的背景下进行技术转移，将项目移交军方或商业化运作。项目经理人在项目遴选过程中主要担当以下职责：了解当前和未来国家在科学领域及军事领域面临的主要挑战；识别对上述过程中的挑战有战略意义的科研创新企业和项目；对发掘的尖端技术或团队进行管理；确保发掘培育的项目顺利发展，将其商业化或为军方所用。DARPA的项目经理人通过自身的专业力与战略眼光，能快速寻找标的项目，并对项目做出精准快速的判断及决策，项目经理人作为“创新侦察兵”，成为了尖端技术发展的核心因素。同时，DARPA有一套辅助管理模式来完善对创新项目的遴选机制，如“嵌入式”网络管理方法（Embedded Network Governance）模式，采用平行竞争手段，分阶段资助项目以提高成功率；自上而下的DARPA管理团队遴选手段，这对项目经理人的项目发现有渗透作用。

2. 瑞典战略研究基金会（SSF）创新团队的遴选机制

瑞典战略研究基金会（Swedish Foundation for Strategic Research），是为瑞典社会和经济发展成立的一家独立于政府之外的公共基金会。SSF的创新体制有一个系统的布局，包括中青年科研人员的个人计划和发挥团队优势的协同创新、技术攻关的团队计划。该体系鼓励双向流动人才、遴选科技创新中能动作用强的人才以及多个交叉学科、跨领域研究人才，是其组织模式的一大创新点。

（SSF）创新团队的遴选机制特点鲜明。首先，在遴选标准上，不做遴选指标的量化打分，而通过专家自身的经验和方法，集中在原则性和导向性问题进行判断；其次，对于有较强设计目标的遴选程序，根据不同专家的经验来判定相应的内容及提高具有更针对性的遴选，而不是一概而全的选择模式。对应的遴选程序具体分为五个环节。第一，对申请人研究内容和瑞典经济社会发展的战略关联性进行评价，此部分的评价专家主要由瑞典学术和产业领域的专家组成；第二，邀请国际同领域专家提出项目负责人学术水平的咨询意见；第三，形成评估委员会来审阅国际同领域专家的咨询意见，这部分主要由第一阶段各小组的组长构成；第四，进入项目申请方的面试环节，对项目的发展潜力进行评估，此部分交由非科研人员的管理专家进行。在这环节中最关键的是，面试阶段的评审专家与项目并非学术同行，这跟我国人才或项目等评审答辩有较大的差异。有利于避开项目先入为主的评价，更能集中于人才潜力的评价上，同时其运用了人力资源管理的手法来判断项目的发展潜力，比如从申请者的研究动机、科学精神、道德品质、管理执行等技能进行全面的了解；第五，进入确定建议人选阶段。此部分由评估委员会和面试专家形成新的小组，根据综合考察内容确认最终评测结果。

（二）我国人才队伍建设现状

近些年，武汉、成都、西安、南昌、长沙等多城市从招商引资竞争发展成为人才竞争，科研创新型领军人才成为各省市竞相争夺的焦点。一类典型的政策性效应事件很好地说明了这个问题。过去两年间，多个国家中心城市的人才争夺战呼应了上述人才分布的奇多奇寡现象，随之北京和上海等地也加快调整人才引进政策。但是，施行不到几个月遇到了难题，各自到对方城市调研对标，部分城市的政策实施变成了形式。从短期来看，在一定程度上加快和填补了相关人才流动和供给缺口，但从长期来看，一些地方人才政策的比较优势不突出，仅从“抢人”的角度制定规划，忽略了自身产业发展特点所需的差异化人力资源结构和数量，造成低效匹配问题。此外，人才培育、人才流动、人才评价、人才激励和人才服务保障五大政策体系的整体性与系统性不强，使得政策过于分散、政策落地成本高企、政策设定和享受重复，甚至造成部分地区间出现人才流动的行政区划壁垒。

（三）相应的政策建议

为更好地发挥“人才红利”，并有效向创新国家经济所需要的人才红利迈进，提出以下政策建议。

1. 全国人才工作应向提升人口综合质量和智力优势过渡

一是加大社会保障力度。完善公共卫生体系和医疗服务体系，逐步建立和完善城乡的基本医疗保障制度，扎实推进全民健康工程，提升人口健康水平。二是制定全方位人才教育政策和行动准则。从源头改善人才队伍输出质量，稳步落实2019年6月以来的各项教育新政，从办学、教师、教材、教法等多维度改革，设置囊括德智体美劳的全面培养内容，规范人才培养全过程。

2. 做好人才梯队建设

一是注重创新型人才的挖掘、优化配置。贯彻落实《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》，对现有及拟引进人才进行系统科学分类，从德才、能力、实绩、贡献等方面考察人才，加快推进重点领域人才分类评价标准和方式，健全人才评价聘用、服务和管理内容。二是依据新经济发展预测产业人才需求。根据国家重大战略和区域支柱产业等发展要求，编制不同地区、行业系统以及重点领域人才发展规划，需要充分利用大数据技术，提供较以往更全面、精准、科学的多层次人才调剂的动态信息服务和监测平台，平衡全国人力供需之间的力量差异。

3. 克服行政区划思维，结合自身产业等特点制定人才导流和配置政策

一是做到精准引才、服务留才。破除束缚人才发展的观念和体制障碍，建立更加灵活的引人用人机制，坚持从实际出发，在人才考核、流动、激励等关键环节取得突破。对本地人才留住、用好的基础上，对特定类别人才缺口开展针对性的引进和培育工作。二是破除人才流动障碍。在落实国家建设大湾区经济和区域经济一体化发展的背景下，区域人才一体化的建设成为新的关键内容。加快柔性引才引智机制, 打破户籍、地域、身份、学历、人事关系等制约因素，探索“不求所有、但求所用，不求所在、但求所为”的引才模式。同时，需建立区域人才服务协同、人才流动合作、人才发展推动等配套机制，以区域内整体性人力资源优化配置为目标，协调和贯通户籍管理、人事档案管理服务、人才培训和社会保障等内容，为人才跨地区、跨行业、跨体制流动提供便利条件。三是国家综合条条部门及政策应把创新型人才的培育和升级，推广至地方中心城市、县市和特色小镇。

4. 中心城市在人才的配套政策上应该避免快速涨落现象

尽快出台人才队伍建设的政策通则、专则和细则，并建立全国性人才调剂的第三方市场平台，让我国人力资源的分布按照市场需求结构转型和升级。国家创新型潜力城市应尽快绘制各自国民经济体系产业链条上下道工艺顺序环节集聚企业的频谱分布图，并绘制对应所需人力资源高中低段位上的大致需求数量，依据产业升级的预测需求制定大致的引进人才规划。避免国家城市间人才争夺政策竞相加码与快速缩水的行为短期涨落。鼓励政策通则强制和细则授权多样化并行，一个国家范围的第三方平台市场将会平衡人才供需之间的力量差异，消除城市之间人才的同质政策竞争，避免重视人才“其兴勃焉、其去忽焉”的短期行为。